| 美國食品安全現(xiàn)代化法案的修改及對我國的啟示 |
| 2012-9-26 中國冷鏈物流網(wǎng)www.snksafetynets.com |
一、引言
食品安全問題是一個世界性的難題，它關(guān)乎人民群眾的切身利益，關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定，世界各國無不對其十分重視。如何有效緩解愈演愈烈的食品安全形勢，提高食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管效率，及時發(fā)現(xiàn)隱患，有效保障人民群眾的生命健康安全，就成為擺在我們面前的一項緊迫任務(wù)。近年來國內(nèi)食品安全事件此起彼伏，折射出我國食品安全監(jiān)管體系尚不完善、監(jiān)管理念相對落后、監(jiān)管制度亟需創(chuàng)新。
與此同時，從國際上來看，隨著我國越來越深的融入到全球化的進程當中，食品企業(yè)面臨越來越多的貿(mào)易“壁壘”，一些國家頒布的政策或法規(guī)經(jīng)常對我國的食品出口產(chǎn)業(yè)造成巨大影響，這些影響包括企業(yè)因被拒、扣押或起訴而導(dǎo)致的巨額的損失以及“中國制造”形象的嚴重受損。加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的研究，既要總結(jié)我們食品安全事件爆發(fā)的規(guī)律與典型特征，也要借鑒先進國家的食品安全監(jiān)管理念與機制設(shè)計。特別是美國于2011年1月4日頒布實施的《食品安全現(xiàn)代化法案》(Food safety modernization act)，已引起學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的高度重視。首先，該法案所體現(xiàn)的先進理念、完善的機制設(shè)計和嚴格的責任要求等對我國改善食品安全狀況有著重要的借鑒作用，其次，由于該法案的實施客觀上對我國的食品出口將提出更大的挑戰(zhàn)。在當前我國面臨治理食品安全巨大壓力的背景下，學(xué)習借鑒該法案的有益之處，科學(xué)評估其對我國食品出口造成的不利影響就顯得格外重要。
二、立法概況
(一)立法背景
美國是世界上對食品安全控制最為嚴格的國家之一。但隨著新技術(shù)的應(yīng)用、食品供應(yīng)全球化和流通模式的變化，導(dǎo)致食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)增多，增加了食品安全風險的發(fā)生，給美國的食品安全工作帶來許多新的挑戰(zhàn)。這幾年來美國境內(nèi)外食品生產(chǎn)企業(yè)和食品種類的增長速度已超過食品藥品管理局(Food and Drug Administration，F(xiàn)DA)監(jiān)管和檢測資源的承受力，急需改革已有的檢驗監(jiān)管體系。
與此同時，美國近年來連續(xù)發(fā)生多起食品安全污染事件，給政府和人民帶來巨大損失的同時也使美國的食品安全監(jiān)管工作面臨新的壓力。其中，2006年到2010年發(fā)生的五大召回事件引起了政府的高度關(guān)注和民眾的擔憂，也使美國深刻的認識到加強食品安全監(jiān)管的重要性和緊迫性。這五起食品安全事件分別為2006年加州發(fā)生的綠葉生菜召回事件，2007年加利福尼亞州召回的有毒菠菜，2008年加州召回的問題牛肉，2009年佐治亞州召回的花生醬產(chǎn)品和2010年愛荷華州召回的有污染的雞蛋。另外，據(jù)不完全統(tǒng)計，美國政府每年因食品安全問題引發(fā)的多種疾病而支出高達近1520億美元的費用。
(二)立法目的
面對日益嚴峻的國內(nèi)國際食品安全形勢，無論是民眾還是政府部門都要求強化食品安全的監(jiān)管能力，構(gòu)建一套完善的食品安全體系。美國國會希望通過新法案來賦予FDA更多的權(quán)力來控制食品安全事件的發(fā)生，為美國的食品安全構(gòu)筑一道堅固的防火墻中國質(zhì)量新聞網(wǎng)：《淺析美國食品安全現(xiàn)代化法案》，2011年7月10日，已經(jīng)實施將近70年的《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》，已經(jīng)不能適應(yīng)滿足現(xiàn)實需要，必須進行一次大規(guī)模的修改。通過引入現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念，擴大食品監(jiān)管部門的權(quán)利，以立法的形式對食品安全進行全面預(yù)防和控制，構(gòu)建更為有效的和富有戰(zhàn)略性的現(xiàn)代食品監(jiān)管體系，避免美國遭受蓄意污染和無意污染，以保證美國在食品安全供應(yīng)方面更安全、更有效。
綜合考察新法，可以發(fā)現(xiàn)該法將FDA推到了預(yù)防食品安全發(fā)生的最前線，使得FDA對食品安全的管理領(lǐng)域大幅擴大。比如，新法授權(quán)FDA就食品供應(yīng)領(lǐng)域制定綜合性的、以科學(xué)為基礎(chǔ)的預(yù)防性控制措施，包括問題食品的強制召回權(quán)。根據(jù)該法，食品企業(yè)必須落實FDA制定的強制性預(yù)防措施，并且要執(zhí)行強制性的農(nóng)產(chǎn)品安全標準。在農(nóng)產(chǎn)品安全領(lǐng)域，F(xiàn)DA將起草一套規(guī)則，就水果及蔬菜的安全生產(chǎn)和收獲制定最低標準的科學(xué)標準。
三、法案的五大創(chuàng)新
《食品安全現(xiàn)代化法案》旨在對已實施70多年的《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》進行一次“現(xiàn)代化”大變革修訂。新《法案》強調(diào)，在食品安全問題上應(yīng)以預(yù)防為主，而不是在事件發(fā)生后補救;政府要對食品生產(chǎn)設(shè)備加強監(jiān)管;FDA可以要求企業(yè)強制召回問題食品;對進口食品實行嚴格監(jiān)管。該法案的核心宗旨是強調(diào)預(yù)防為主的監(jiān)管理念，并要求食品企業(yè)承擔更多責任。修訂之后的法案將圍繞提升三大能力、擴大FDA對國內(nèi)食品和進口食品安全監(jiān)督管理的權(quán)限、構(gòu)建更為積極和富有戰(zhàn)略性的現(xiàn)代化食品安全“多維”保護體系、妥善解決食品安全和食品防護問題、確保美國在食品供應(yīng)安全方面繼續(xù)走在世界前列等目標而進行的創(chuàng)新和發(fā)展。具體說來，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，該法在以下五個主要方面進一步加強了監(jiān)管、對相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力進行了重新整合，并且在一些領(lǐng)域進行了制度創(chuàng)新。(一)強調(diào)了預(yù)防為主的食品安全控制理念
在美國立法機關(guān)看來，如果全球食物鏈中的每個生產(chǎn)者對存在致病風險的環(huán)節(jié)認真對待并承擔起真正的責任，食源性疾病在很大程度上是可以預(yù)防和避免的。因此，該法律的修改明確強調(diào)食品安全要以預(yù)防為主。根據(jù)新法，F(xiàn)DA將擁有更多保證食品安全的預(yù)防性舉措以及更加清晰的監(jiān)管架構(gòu)來改善食品安全監(jiān)管的不足。
(二)加大了對食品生產(chǎn)企業(yè)的檢查和執(zhí)法力度
加強對食品供應(yīng)鏈的環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度是使食品企業(yè)對其生產(chǎn)的食品安全承擔負責的重要途徑，因此，該法明確規(guī)定了FDA應(yīng)提高對所有食品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)施進行檢查的頻率，包括出口到美國的食品生產(chǎn)、加工企業(yè)。對國內(nèi)企業(yè)的檢查，法律規(guī)定FDA至少每五年要進行一次檢查。此外，新法規(guī)定FDA在對這些企業(yè)進行檢查、運用監(jiān)測資源時要注意采用以監(jiān)測風險為工作基礎(chǔ)，在進行檢查時盡量采用創(chuàng)新手段。
(三)提高了進口食品的安全標準
目前向美國出口食品的國家多達150個，根據(jù)新法，F(xiàn)DA擁有確保進口食品達到美國標準，并確保對美國消費者來說是安全的權(quán)力。這主要表現(xiàn)為四個方面涂永前：《美國食品安全法的制度創(chuàng)新》，中國人大網(wǎng)，2011年3月2日。一是該法首次規(guī)定，食品進口商必須確保他們的外國食品供應(yīng)商擁有足夠的預(yù)防性控制措施來保證食品安全;二是FDA將授權(quán)第三方機構(gòu)來證實外國食品生產(chǎn)企業(yè)的設(shè)備是否達到美國的食品安全標準;三是對存在高風險的食品，F(xiàn)DA有權(quán)要求相關(guān)進口食品在進入美國境內(nèi)時具備可信賴的第三方認可證明;四是對于那些拒絕接受美國檢查的外國食品出口企業(yè)，F(xiàn)DA有權(quán)拒絕其出口到美國境內(nèi)。
(四)強化了食品安全的召回權(quán)
為了及時應(yīng)對食品安全風險，該法規(guī)定FDA有權(quán)對所有問題食品進行強制召回。但是，F(xiàn)DA并不會經(jīng)常使用這個“殺手锏”，只有其認為食品生產(chǎn)企業(yè)沒有按照要求主動召回風險食品時才會使用這項權(quán)利?！ ?五)加強了國內(nèi)食品安全監(jiān)管機構(gòu)的合作
新實施的法案十分重視美國聯(lián)邦、各州、地方、領(lǐng)地、部落地區(qū)食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間的合作，對與外國食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間合作的重要性也給予了前所未有的重視。多層次的共同參與是推動食品安全監(jiān)管的重要力量，加強食品安全監(jiān)管機構(gòu)的國內(nèi)與國際合作主要是為了在應(yīng)對食品安全風險方面，提高信息共享力度，確保公共健康不受威脅。四、新法案對我國食品出口的影響 美國長期作為我國第二大出口貿(mào)易伙伴國，也是我國第二大食品出口國。美國在我國食品出口貿(mào)易中占有重要地位，然而這一良好的食品出口貿(mào)易伙伴關(guān)系可能因美國實施的《食品安全現(xiàn)代化案》而受阻，我國的食品出口可能再次面對嚴格的“食品安全壁壘”。該法案的頒布實施，將會對涉美出口農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)境、投入品使用、包裝等提出更高的要求，需要加以積極應(yīng)對。我國相關(guān)的食品出口企業(yè)必須正視此次挑戰(zhàn)，認真解讀新法案的相關(guān)規(guī)定，做好充分的準備與應(yīng)對措施，把這種損失減少到最小。該法案的實施對我國出口的影響主要表現(xiàn)為以下四個方面。
首先，出口企業(yè)面臨更嚴格的標準和程序。依據(jù)該法案規(guī)定，境外向美國出口食品的企業(yè)，必須制定和實施書面的食品安全計劃，并經(jīng)美國FDA方面的認可，而且FDA也有權(quán)現(xiàn)場檢查和認定。FDA采用的是發(fā)達國家的食品安全評價標準，其嚴格的技術(shù)法規(guī)、苛刻的評定程序?qū)ξ覈氖称烦隹谄髽I(yè)來說將是巨大的挑戰(zhàn)，由于我國的出口企業(yè)技術(shù)落后、規(guī)模偏小、管理水平和人員素質(zhì)較低，因此將很難完全符合該法案規(guī)定的標準。
其次，出口企業(yè)面臨更高的成本。食品出口要出口到美國，企業(yè)必須制定和實施書面的食品防護計劃，并需經(jīng)美國方面的檢查和認定;為應(yīng)對這種認定，企業(yè)勢必要增加很多管理成本，這在一定程度上形成了貿(mào)易壁壘，將直接導(dǎo)致出口成本大幅增加。此外，出口食品企業(yè)還須向FDA提交最終產(chǎn)品檢驗結(jié)果，這樣企業(yè)不但要花費大量的資金購買相關(guān)檢驗儀器設(shè)備，而且需支付較高的認證申請費和其他相關(guān)費用，從而使我國的出口食品在激烈的國際競爭中喪失價格優(yōu)勢，勢必威脅食品出口企業(yè)的生存并制約其發(fā)展。
再次，出口企業(yè)將面臨更繁瑣的出口流程和更大的責任。新法案的規(guī)定，食品出口企業(yè)需提供進口商或代理人的相關(guān)信息，并創(chuàng)造條件積極參與美國對進口商的審查，成為合格的進口商，以使美國方面加快對所進食品的審查和通關(guān)。該法案提出的進口商和代理人要求，無形中給出口企業(yè)制造了阻力和提高了門檻。如果沒有出口商和代理人，出口企業(yè)將因無法進入美國市場而一籌莫展。
最后，權(quán)利救濟期間短暫。如果出口食品企業(yè)受到美國方面發(fā)布的停止銷售命令，我國企業(yè)應(yīng)在24小時之內(nèi)提出上訴，請求舉行非公開聽證和說明是否主動召回此類食品并承擔召回費用，美國官方會在五日之內(nèi)舉行聽證。聽證結(jié)束后，美國有權(quán)決定是否修改之前的命令。新法案留給出口企業(yè)維權(quán)的期限非常短暫，從而使其只具有象征意義，實際上在24小時內(nèi)上訴對中國企業(yè)來說基本上很難辦到。因此，我國食品出口企業(yè)應(yīng)尋求適當?shù)男畔贤ㄇ溃皶r獲取美國FDA方面相關(guān)信息，采取適當?shù)拇胧┘皶r應(yīng)對，切實維護自身權(quán)益。五、新法案對我國的啟示
面對《美國食品安全現(xiàn)代化法》苛刻的法律規(guī)定，我國食品出口企業(yè)必須做好積極的應(yīng)對，通過解讀該法案可以得到四點啟示。
第一，加大科技投入，增強食品安全保障能力和國際市場競爭力。食品出口企業(yè)要及時根據(jù)FDA發(fā)布的最新規(guī)定，正確調(diào)整自己的生產(chǎn)，以應(yīng)對來自于FDA對企業(yè)的檢查與認證。同時，要完善組織管理體系，提高從業(yè)人員的食品安全意識和責任心。加大科技投入和技術(shù)改造措施，強化產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理體系。對食品原料、生產(chǎn)、流通各環(huán)節(jié)應(yīng)積極采取國際標準與組織方式，大大提高自身在國際市場的競爭力。
第二，加快第三方認證和第三方檢測體系的建立與完善。目前，我國現(xiàn)有的食品安全檢驗機構(gòu)受限于國家人力、物力、財力的投資，一些檢測機構(gòu)設(shè)備落后，人才缺失，難以為食品安全監(jiān)管提供支持。雖然我國正在加快推進檢驗檢測資源和信息共享，并對食品安全檢測加大了投入力度，但仍顯不足。因此，為了有效應(yīng)對美國新法案的實施對我國食品出口提出的挑戰(zhàn)，需要積極推進第三方技術(shù)機構(gòu)建設(shè)。我國出口的食品除通過FDA檢測外也可以通過第三方的食品檢驗實驗室來獲取美國FDA的認證，該中心經(jīng)中美雙方認可后，可以執(zhí)行中國檢驗標準以及FDA規(guī)定的檢疫標準，經(jīng)認可后被檢測的產(chǎn)品可直接出口美國。
第三，重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用和公益組織的社會管理職能。食品監(jiān)管是一個世界性的難題，而企業(yè)的自我管制已經(jīng)成為規(guī)范企業(yè)行為的重要方式，同行業(yè)的競爭對手就成了彼此最自覺的監(jiān)管者。當市場失靈和政府失靈可能并存時，引入公眾全面參與的監(jiān)管模式將有效制約企業(yè)的道德風險。未來的食品安全監(jiān)管，需要建立政府、中介組織和消費者“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)。除了政府監(jiān)管之外，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用，促進食品行業(yè)自律，建立消費者、尤其是新聞媒體參與食品安全問題管制的協(xié)同機制，同時逐步實現(xiàn)食品安全管制機構(gòu)的非行政化，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的功能。
第四，大力發(fā)展食品安全職業(yè)教育和培訓(xùn)。我國食品安全法雖幾經(jīng)修改，卻只有104條，試想這么單薄的法律如何為13多億人口的食品安全保教護航，與美國的《食品安全現(xiàn)代化法案》相比是多么遜色。我國食品安全法在一些機制設(shè)計和制度安排方面仍需改進和創(chuàng)新，比如我國至今也沒有規(guī)定專門的食品教育職業(yè)與培訓(xùn)，這極不利于企業(yè)的食品安全管理工作和政府監(jiān)管工作的開展，也不利于出口企業(yè)有效應(yīng)對越來越高的食品安全壁壘。（大食品網(wǎng)） |
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